原经略司判官田况调为宁朔军副都指挥使，徐平上书要求朝中新派判官来，并推荐了曾公亮。赵祯经过权衡，最终答应了徐平的请求，派曾公亮任秦凤路经略司判官。曾公亮在朝中编兵书，算是知军事，而且兼任天章阁侍讲，为赵祯讲解经义，算是他熟悉的大臣。

做皇帝的，总是免不了向边地派出自己熟悉觉得信得过的臣僚。沿边数路中，其他几路赵祯很难这样做，文臣经略的属官是他们自己辟的，武将根本就排斥文人参与军事。只有徐平这里来者不拒，还会主动要求朝中配属官，赵祯的亲信便就大多塞到这里来。

徐平在西北，打胜仗灭党项是目标之一，战争中重整军事文化和制度是目标之二，他要的人才是有高的文化水平的人，其他都在其次。不会打仗，那便去学，只要用心在这里总能学会。在学习的过程中，新的军事文化和制度也就宣扬出去了。而且以现在徐平的地位，也不用担心官员到了秦州悛怙难制，现在朝中除了几位老臣，没人敢在他这里撒野。

徐平在朝中的基本盘，本来是以三司官员为主的财政专精的文臣，到了秦州之后又多了新军制中成长起来的将领。随着战事的进行，秦州管辖的事务越来越复杂，这两部分官员开始有交叉，他们将来会成长成什么样子，徐平的心里也没有底。

曾公亮的到来，使秦州军的正规化再进一步，各种制度开始系统化，并形成成文的条例。或许将来的兵书中，秦州的新军制将成为重要的部分。

紧接着，徐平新辟原任凤翔府通判的同年梁蒨为秦凤路主管经略司公事，负责帅府的日常杂务。徐平自己则从日常事务中脱身出来，对陇山以西的军政、民政重新梳理。

随着战事的进行，经略司的属官编制比以前开始增加，以适应新制度下，边疆军事民政越来越向经略司集中的趋势。秦凤路经略司，现在应该是判官两人，主管公事一人，勾当公事一人，机宜一人，还有由副都部署兼任的经略安抚副使一人。此时桑怿由于军功升迁，以秦凤路副经略使兼副都部署，兼宣威军都指挥使。在编制上，徐平的帅府还少一人勾当公事，徐平还没有想好合适的人选。秦凤路的帅府五司各有职掌，虽然主持各司的多是武将，但也明白吏事，并不急着把缺的人选补进来。

徐平不在帅府的日子，军事上的决策权交给桑怿，日常事务的处置权则交给王凯。经略使的军事权力，实际上来自兼任的都部署，特别是指挥作战的权力。王凯则是秦州的监军，在现有的制度上权力有限，一切都来自于徐平的授权。徐平在秦州的军改，慢慢已经涉及到了边路的机构设置，人员编制，以及各自的权力。由于还在试行，在制度上秦州帅府与制度设计有很多冲突的地方，一时改不过来，靠着徐平的直接授权在运行。

秦凤路能够如此运行的核心，还是赵祯没有收回去的便宜行事之权。这道诏书只要还在徐平的手里，很大程度上他就可以绕开枢密院和三衙，以自己的意志在秦州行事。而连续几次军事上的胜利，巩固了徐平的权力，只是临时性的授权终究不牢靠。

大宋的军事制度在设计上分权厉害，犬牙交错，很难形成一个人独断专行的局面。哪怕同一个时间，边路帅臣和边路帅臣的权力实际也是不相同的，要看兼任的官职，还要看临时给予的权力大小。现在的西北沿边五路当中，徐平的权力最大，鄜延和环庆两路的帅臣权力最小，军事上他们上面还有一个陕西路都部署夏守赟。

经过数个月的磨合，秦凤路在军事制度上的运行才正常起来，虽然还缺少制度上的保障，但已经足可以适应现在的局势。进入夏季，徐平在定西城的日子越来越少，更多的时间是在秦州，军中的日常事务他已经很少插手了。

这一天，徐平在秦州帅府召见石延年、范祥、王拱辰以及新任秦州都监赵滋议事，讨论一年多来并帐为村、编户齐民的成果，以及未来制度施行的原则。

石延年道：“自一年前在秦州周边并帐为村，现在陇西县以西，天水县以北，均已经完成。原本以为会引起蕃人不满，多生事端，一年下来，却没想到事情反了过来。现在离着秦州近的地方，不时有蕃落要求州衙在他们那里施行并帐。只是现在州里官吏不足，人手稀缺，只能拖下去。如今陇西已经设县，要想把并帐推行的地方再广一些，必然还要设更多的县镇。只是秦州地处西北，朝中官员多不愿来，此事麻烦。”

王拱辰道：“蕃人的眼皮浅，他们愿意并帐，不过是眼红并过帐的地方蕃户，从官中得了好处。秋冬季节，草木枯黄，并过帐的地方，由官府赊给他们牧草粮食，到了开春之后剩的牛羊就多。千百年来的规矩，牧场就在那里，谁家的牛羊多，吃的草就多，就越是能赚便宜。见了这好处，才有那么多蕃落要求并帐为村。不过，他们并帐了，我们就要赊给他们牧草粮食。赊出去的东西，可不一定收得回来，总是有风险在。我记得在京西路的时候，经略便就不同意施行青苗法，赊草粮食其实也是一样的道理。”

定西县就是古渭州，那里隋之前为定西郡，唐时废定西郡时改为渭州。后来没入吐蕃之后，屡经反复，州治暂寄于平凉，后来便改平凉为渭州，就是现在大宋的渭州。那一带施行并帐为村之后，重新设了定西县治，隶秦州之下。大规模地并帐为村，编户齐民，必然导致秦州的民政事务变得越来越繁杂，现有的秦州编制已不能适应。

秦州在并帐为村时，同时伴随的是经济扶持。特别是过去的这个冬天，在王拱辰所辖的营田务支持下，对并帐的牧民无息赊给了大量牧草和粮食，避免了他们的牲畜大规模地减少。这便造成一个问题，并帐之后的牧民牲畜远远多过了往常年，他们便在对牧地的争夺中占了上风，引起尚未并帐的蕃落眼红。而现在大规模地推广并帐措施，秦州现在的人力物力有些难以支撑了。

徐平想了想道：“此事急不得，我会给朝廷上书，多向这里派些官员来。没有好处，难免有官员畏惧路途坚险，不想到边地为官，此事还是要跟审官院商量，无非是让边地的官员减少磨勘。地方打下来，总得有人守才行，想来朝廷不会为难。”

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